אם דייר אחד מנסה ומצליח להכשיל פרוייקט שעשוי להציל את חייכם ולשפר את איכות חייכם, דעו שיש מה לעשות
הקץ לסרבני חיזוק המבנים?
אושרה בטרומית הצעת חוק של זבולון אורלב לפיה יספיק רוב של 51% מדיירי הבניין כדי לאפשר את חיזוקו.
הצעת חוק של ח"כ זבולון אורלב בנושא חיזוק בתים משותפים נגד רעידות אדמה אושרה היום (ד') בקריאה טרומית ברוב של 11 תומכים וללא מתנגדים. מדובר בהצעה שתיישם מספר תיקונים לחוק הקיים של חיזוק בתים משותפים מפני רעידות אדמה (תמ"א 38) אשר עשויים להסיר חלק מהחסמים המונעים כיום את ביצוע התמ"א ולהקל הן על הדיירים והן על היזמים את התנאים שיאפשרו את חיזוק המבנים.
אחת הנקודות המהותיות היא הפחתת מספר הסרבנים מבין דיירי הבניין המשותף שיכולים לטרפד את קידום התוכנית לחיזוק המבנה כך שיספיק רוב של 51% מדיירי הבניין, זאת לעומת המצב הנוכחי בו נדרש רוב של 60% להרחבת דירות ורוב של 66% לבניית דירות חדשות.
בנוסף מציעה הקלת החוק להקל על אכיפת ביצוע העבודות על המיעוט הסרבן על ידי כך שתספיק המצאת תוכנית ההגשה של הבקשה להיתר בנייה, בה מפורטת מהות העבודות המבוקשות. במצב כיום, כמעט בלתי אפשרי לאכוף את עמדת הרוב שכן תנאי מקדמי לאפשרות האכיפה הינה הוצאת "היתר בנייה". הוצאת היתר בנייה כרוכה בהוצאה כספית רבה, לרבות עבודה של הוועדה המקומית לתכנון ובנייה, תשלום היטל השבחה, הפעלת שמאים מתכננים, ותשלום אגרות בסכומים המגיעים למאות אלפי שקלים, אותם צריך היזם להוציא מכיסו.
פרויקט חיזוק מבנים בהרצליה. "מהפכה של ממש" צילום: בועז אופנהיים
סעיף נוסף בהצעת החוק מבטל את המגבלה הנוכחית לפיה לא ניתן להוסיף דירות לבניין מעבר לשליש מכמות הדירות הקיימות בבניין.
עו"ד אביב טסה, יו"ר צוות התחדשות עירונית בלשכת עורכי הדין אמר בעקבות אישור ההצעה: "הצעת החוק מהווה מהפכה של ממש בקידום פרויקטים של חיזוק מבנים ופותרת את אחת מהבעיות הקריטיות איתה התמודדו בעלי בתים, קבלנים ויזמיים. ההצעה נותנת מענה לבניינים בהם לא היה רוב מוחלט לפרויקט והיזמים נאלצו להשקיע מאות אלפי שקלים בהוצאת היתרים ללא הבטחה שהמפקחת על הבתים המשותפים תכפה את העסקה על הסרבנים.
ייפתרו מרבית העיכובים
השינוי החקיקתי הצפוי עשוי לפתור את מרבית העיכובים והקשיים שאפיינו עסקאות תמ"א 38 עד כה. הצעת החוק עוסקת בשלושה רבדים משמעותיים אך יחד עם זאת השינוי המשמעותי ביותר הינו ביטול הדרישה המקדמית להוצאת היתר בנייה טרם פניה למפקח על הבתים המשותפים, שסיכלה עסקאות תמ"א עד כה, וחיזקה את ידיהם של הדיירים המתנגדים לפרויקטים מסוג זה. הקלה זו תביא למצב שבו יזמי תמ"א לא יאלצו להעמיד כספים רבים בסיכון לטובת הוצאת היתר בנייה וזאת מבלי היכולת לחזות את פסיקת המפקח בעניין המתנגדים.
קלינגר פעלה רבות לקדום ההצעה ומברכת את הח"כ שהבינו את חשיבותה.
ביחס לשאלה האם יש לקבל ראשית היתר בניה, בטרם תתאפשר פניית הדיירים למפקח על הבתים המשותפים, בהמשך פס"ד שניתן לפני מספר ימים על ידי ביהמ"ש המחוזי בחיפה בערעור על החלטת המפקחת על רישום המקרקעין בחיפה, בו נקבע מפורשות, כי כל עוד לא ניתן היתר בניה, אין תחולה לחוק המקרקעין (חיזוק בתים מפני רעידות אדמה), תשס"ח – 2008, ולכן המפקחת אינה רשאית להפעיל סמכותה לפי סעיף 5 לחוק, בטרם נתקבל היתר בניה כאמור.
שרה קלצוק ואח' נ' צבי אורן ואח'
- שרה קלצוק
- אבישי פורמנסקי
- חנה לוי
- רונן רטר
- ליאת רטר
- דוד לוי
נגד
- צבי אורון
- בוטבול גלית
שניהם על ידי עו"ד עמוס אלון - נויה הרוש
- יעקב הרוש
- ש' דורפברגר בע"מ
- היועץ המשפטי לממשלה
ע"י בא כוחו עו"ד עמית קורן המשיבים
- כל עוד לא ניתן היתר בניה לא חל חוק המקרקעין (חיזוק בתים מפני רעידות אדמה) ולמפקח על רישום מקרקעין אין סמכות לכפות תכנית לפי החוק על המיעוט; כשיינתן היתר בניה המפקח לא ימנע תכנית אך בשל טענות המיעוט לפגיעה בזכויות קניין ותופעל הגנת החבות
- מקרקעין – המפקח על רישום מקרקעין – סמכותו
- מקרקעין – בתים משותפים – המפקח על רישום מקרקעין
- מקרקעין – בתים משותפים – רכוש משותף
- קניין – מקרקעין – בתים משותפים
- קניין – מקרקעין – המפקח על רישום מקרקעין
המערערים עתרו למפקחת על בתים משותפים כי תפעיל סמכותה לפי סעיף 5 לחוק המקרקעין (חיזוק בתים מפני רעידות אדמה), תשס"ח-2008 (להלן: החוק) ותקבע, כי למרות התנגדות משיבים 1-4, יהיו המערערים (שהם רוב בעלי דירות בבית המשותף) רשאים להתקשר בחוזה לביצוע עבודות ברכוש המשותף, הכוללות עבודות לחיזוק הבית המשותף מפני רעידות אדמה לפי תמ"א 38, בתמורה לקבלת כל זכויות הבניה לשם בניית שתי דירות מגורים נוספות בבית המשותף, שתהיינה בבעלות הקבלן. המפקחת דחתה את התביעה על הסף ומכאן הערעור.
בימ"ש המחוזי דחה את הערעור ופסק כי:
החוק נועד ליצור מנגנון שיאפשר לממש תכניות חיזוק לפי תמ"א 38. העיקרון הכללי הקבוע בחוק הוא, שביצוע עבודות לפי תכנית חיזוק ברכוש המשותף, הכרוכות בבניית דירה חדשה ברכוש המשותף, טעונות החלטה מראש של כל בעלי הדירות. כל עוד לא ניתן היתר בניה, אין תחולה לחוק וממילא לא התעוררה סמכות המפקח על רישום המקרקעין לכפות את התכנית על המיעוט המתנגד. אישור עקרוני של רשות התכנון אינו היתר בניה, ואינו מקיים את לשון החוק. לפיכך, אין מקום להתערב בהחלטת המפקחת על רישום המקרקעין, לסלק את התביעה על הסף מחמת שטרם ניתן היתר בניה.
עם זאת, לאחר קבלת היתר בניה, ומשעה שהחוק יחול על בעלי הדירות בבית המשותף, ביישומו יהיה צורך להפעיל הגנות שונות מאלה הנוהגות לפי התפיסה הכללית בדיני הקניין, ובמקום הגנה קניינית, המאפשרת למיעוט למנוע את ביצוע העבודות, יהיה צורך להפעיל את "הגנת החבות" כך שבידי המיעוט המתנגד לבצע עבודות חיזוק יוותר סעד של פיצוי בלבד אם יתברר כי נגרם לו נזק מביצוע פעולות החיזוק. לכן, יזם המבקש לבצע עבודות חיזוק, יפנה ויקבל היתר בניה, וכל עוד הוא שומר על השוויון בין בעלי הדירות, פועל בתום לב ובמסגרת הנוסחאות המופיעות בחוק, אל לו לחשוש שמא השקעתו בקבלת היתר הבניה תרד לטמיון, שכן לא בנקל יקבל המיעוט המתנגד סעד של מניעה. אם יפעל היזם בשיווין בין בעלי הדירות בבית, ויפעל בתום לב, ויחשב את חישוביו לפי סעיף 5 לחוק, זכויות הקניין של המיעוט לא תוכלנה לגבור על הזכויות הקנייניות של הרוב, ולמפקח על רישום המקרקעין לא תהיה עילה לדחות בקשתו של הרוב לכפות על המיעוט את ביצוע עבודות החיזוק ובניית הדירות הנוספות לשם מימון עבודות החיזוק, חרף הפגיעה הנגרמת לזכותו הקניינית של המיעוט.
כאשר יינתן היתר הבניה, והמיעוט עדיין יעמוד בסירובו ליתן הסכמתו, יתייצב הרוב בפני המפקח על רישום המקרקעין, והמפקח יבחן האם הופר השוויון, והאם הרוב נוהג בתום לב, והאם "הפיחותים" בזכויות הקניין של המיעוט בטלים בשישים לעומת ההנאה הצומחת לו מעבודות החיזוק. אם ימצא המפקח מקום לכך, יהיה הוא מוסמך להתנות את ביצוע העבודות בפיצוי כספי. המפקח על רישום המקרקעין לא יהיה רשאי למנוע את ביצוע העבודות רק על בסיס טענות המיעוט בנוגע לפגיעה בזכויות הקניין שלו. סמכות ההתערבות של המפקח, לקבל את טענות המיעוט, ולא לאשר את ביצוע עבודות החיזוק, תהיה מצומצמת ביותר.
פסק דין
א. הרקע
1. ערעור על פסק דינה של כב' המפקחת על רישום המקרקעין בחיפה (כב' המפקחת, הגב' צפורה פיגנבוים) מתאריך 16.2.2009 בתיק מס' 269/08.
2. בכתב התביעה שהוגש לכב' המפקחת, עתרו המערערים מלפני כב' המפקחת, כי תפעיל סמכותה לפי סעיף 5 לחוק המקרקעין (חיזוק בתים מפני רעידות אדמה), תשס"ח – 2008, (להלן – "חוק החיזוק") ותקבע, כי למרות התנגדות המשיבים 1 עד 4, יהיו המערערים (שהם חמישה מתוך שבעה בעלי דירות בבית המשותף) רשאים להתקשר בחוזה לביצוע עבודות ברכוש המשותף, הכוללות עבודות לחיזוק הבית המשותף מפני רעידות אדמה, לפי תוכנית המתאר הארצית 38 (להלן – "תמ"א 38"), ולצדן בניית מעלית פנימית, ממ"דים ועבודות שיפוץ כלליות בבניין, והכול בתמורה לקבלת כל זכויות הבניה לשם בניית שתי דירות מגורים נוספות בבית המשותף, שתהיינה בבעלות הקבלן המבצע.
3. בהחלטתה מיום 28.1.2009 עוררה כב' המפקחת מיוזמתה את שאלת סמכותה העניינית לדון בתביעה שהונחה לפניה, וזאת לאור העובדה, שטרם ניתן היתר בניה לביצוע העבודות ברכוש המשותף לפי חוזה ההתקשרות שנכרת בין המערערים והקבלן.
הצדדים טענו טענותיהם בפני כב' המפקחת, בשאלת סמכותה העניינית, ובפסק הדין שבערעור החליטה כב' המפקחת לדחות את התביעה על הסף. כב' המפקחת קבעה, כי אין היא מוסמכת לאשר ביצוע העבודות ברכוש המשותף לפי "חוק החיזוק", כל עוד לא ניתן היתר בניה לעבודות שביצוען מבוקש.
על פסק דין זה הוגש הערעור שלפני.
4. בתחילת ההליכים, הודיע היועץ המשפטי לממשלה כי הוא מבקש להתייצב בהליך, ומטעמו הוגש כתב עמדה.
ב. השאלה שבמחלוקת
5. "חוק החיזוק" נועד ליצור מנגנון שיאפשר לממש תוכניות חיזוק לפי תמ"א 38. תמ"א 38 נועדה לאפשר חיזוקם של מבנים, שלא נבנו על פי התקנים הקיימים, כדי לשפר עמידותם מפני רעידות אדמה. התוכנית קובעת את המסגרת הסטטוטורית שתאפשר לועדות התכנון המקומיות ליתן היתרי הבניה הדרושים לצורך ביצוע עבודות החיזוק, וכן מאפשרת התוכנית תמריצים שונים, שמחד גיסא, יעודדו את בעלי המבנים לבצע עבודות חיזוק במבנים שבבעלותם, ומאידך גיסא, יאפשרו את ביצוע העבודות מהבחינה הכלכלית.
ככל שהדברים אמורים במבנים שהם בתים משותפים, כי אז מלבד הצורך בקבלת היתר בניה לביצוע העבודות ברכוש המשותף של הבית, יש אף צורך בקבלת הסכמת כל בעלי הדירות בבית. לעניין זה מורה סעיף 2(א) ל"חוק החיזוק":
"ניתן היתר בניה לביצוע עבודה ברכוש משותף, על פי תכנית החיזוק, ונדרשת לפי פרק ו' לחוק המקרקעין הסכמה או החלטה של בעלי הדירות בבית המשותף לצורך ביצוע אותה עבודה (בחוק זה – עבודה ברכוש המשותף), יחולו לעניין העבודה ברכוש המשותף הוראות חוק זה."
העיקרון הכללי הקבוע ב"חוק החיזוק" הוא, שביצוע עבודות לפי תוכנית חיזוק ברכוש המשותף, הכרוכות בבניית דירה חדשה או דירות חדשות ברכוש המשותף, טעונות "החלטה מראש של כל בעלי הדירות". הבעיות כמובן מתחילות להתעורר כאשר חלק מבעלי הדירות אינם מסכימים לביצוע העבודות, ולעניין זה נקבע בסעיף 5(א) ל"חוק החיזוק", הקובע כדברים הבאים:
"ביצוע עבודה ברכוש המשותף שמטרתה בניית דירה חדשה, טעון החלטה מראש של כל בעלי הדירות, כאמור בחוק המקרקעין; ואולם לעניין ביצוע עבודה שמטרתה בניית דירה חדשה או דירות חדשות, שמספרן אינו עולה על שליש ממספר הדירות שהיו בבית המשותף ערב ביצוע העבודה (בסעיף זה – המועד הקובע) וששטח רצפתן הכולל אינו עולה על שליש משטח רצפתן הכולל של כל הדירות בבית המשותף במועד הקובע, רשאי המפקח, אף אם לא התקבלה לכך החלטה מראש של כל בעלי הדירות בבית המשותף, לאשר את ביצוע העבודה, על פי תביעה של בעלי הדירות שבמועד הקובע היו בבעלותם שני שלישים מהדירות בבית המשותף ושני שלישים מהרכוש המשותף היו צמודים לדירותיהם, ובלבד שנתן לכל מי שהיה בעל דירה בבית המשותף במועד הקובע הזדמנות לטעון את טענותיו."
6. השאלה העומדת אפוא לדיון בערעור שלפני היא השאלה, האם מוסמך המפקח על רישום המקרקעין לאשר ביצוע עבודות ברכוש המשותף, גם אם טרם ניתן היתר בניה לביצוע העבודות ברכוש המשותף.
ג. טענות הצדדים
7. המערערים סבורים כי שגתה כב' המפקחת בהחלטתה לדחות תביעתם על הסף. המערערים מצביעים על כך, שפניה לרשויות התכנון בבקשה לקבלת היתר בניה לביצוע עבודות על פי החוזה שנכרת בין המערערים והקבלן, כרוכה בהוצאה כספית לא מבוטלת (בדיקות הנדסיות שונות, תכנון, אגרות וכיוצ"ב), ועל כן, אם יידרשו עתה להוציא הוצאה זו, ולאחר מכן לא יינתן להם אישור לבצע העבודות ברכוש המשותף, כי אז ימצאו במצב בו השקעתם ירדה לטמיון. לדעת המערערים, האפשרות שיווצר מצב שכזה, חותרת תחת תכליתה של תמ"א 38 ותגרום לכך, שבבתים משותפים בהם אין הסכמה מראש של כל בעלי הדירות, לא ניתן יהיה לבצע חיזוק, ומצב זה יפגע בראש ובראשונה בבעלי הדירות באותו בית, הנחשפים לסיכון שדירותיהם תפגענה במקרה של רעידת אדמה, וכן יפגע בציבור כולו, אשר על כתפיו יוטלו בסופו של דבר לשאת בנזקים שייגרמו לאותם בעלי דירות אם אכן תהיה רעידת אדמה ודירותיהם תפגענה.
לדעת בא כוח המערערים, דיון בשאלת מתן הרשות לבצע העבודות ברכוש המשותף לא יפגע בבעלי הדירות המתנגדים, שהרי בכל מקרה יהיה עליהם להתמודד עם שאלה זו, בשלב זה או מאוחר יותר, וזאת לעומת החשש שלמערערים ייגרם נזק אם יהיה עליהם לשאת בתשלומים שונים לצורך קבלת היתר בניה ולאחר מכן לא תינתן להם הרשות לבצע העבודות ברכוש המשותף.
8. המשיבים טוענים, כי אין להתערב בפסק דינה של כב' המפקחת. לטענת המשיבים, המחוקק אמר את דברו, ומכיוון שקבע בסעיף 2(א) ל"חוק החיזוק", כי תנאי לתחולת "חוק החיזוק" הוא כי "ניתן היתר בניה", כי אז כל עוד לא ניתן היתר בניה, ממילא אין ל"חוק החיזוק" תחולה, וכב' המפקחת אינה מוסמכת ליתן רשות לבצע עבודות ברכוש המשותף.
המשיבים טוענים, כי העבודות ברכוש המשותף, שהמערערים מבקשים לבצע, עלולות לפגוע בזכויותיהם הקנייניות, ועל כן, אין מקום ליתן למערערים הרשות לגרום לפגיעה שכזאת, כל עוד לא קיבלו המערערים היתר בניה לבצוע עבודות אלה.
9. בא כוח היועץ המשפטי לממשלה מבקש למצוא את דרך הביניים בין שני האינטרסים המתנגשים במקרה זה. לטענת בא כוח היועץ המשפטי לממשלה, אין מקום להתערבות שיפוטית, הכופה פגיעה אפשרית בזכויות קניין של חלק מבעלי הדירות בבית המשותף, כל עוד לא נתברר שהעבודות שמבוקש לבצען ברכוש המשותף ניתנות לביצוע מהבחינה התכנונית. לטענת בא כוח היועץ המשפטי לממשלה, כל עוד לא ניתן היתר בניה, לא התגבשה עילת תביעה "ובשל כך אין הטרוניה בת בירור".
בא כוח היועץ המשפטי לממשלה אינו מתעלם מהקושי שהוצג על ידי המערערים בטיעונם, קושי העלול להכשיל את התכלית העומדת בבסיסה של תמ"א 38, ולפיכך הוא מציע, כי המילים "ניתן היתר בניה" שבסעיף 2(א) ל"חוק החיזוק" תפורשנה כאילו נאמר "ניתן היתר בניה ולו במישור העקרוני". לפי הצעת בא כוח היועץ המשפטי לממשלה, על המערערים לפנות לרשות התכנון ולקבל את אישורה העקרוני, ולקבל מרשות התכנון החלטה על מתן היתר מותנה בתנאים. לטענת בא כוח היועץ המשפטי לממשלה, במתן פרשנות שאינה מחייבת קבלת היתר בניה במובנו הדווקני, אלא בקבלת אישור עקרוני לביצוע העבודות, "עשוי להתייעל המימשק שבין הפעולה הבסיסית שלעולם נדרשת במישור דיני התכנון (בפני מוסד התכנון), ובין פעולה משלימה עוקבת אם נדרשת כזו במישור דיני הקניין (בפני המפקחת), והליך חיזוקם של בתים משותפים ימצא נשכר".
10. נראה כי הקושי בין האינטרסים המתנגשים בסוגיה שלפני, לא נעלם מעיני חבר הכנסת זבולון אורלב, אשר בתאריך 17.3.2010 הניח על שולחן הכנסת הצעת חוק, שנועדה להקל את ההליכים בפני המפקח על רישום המקרקעין בתביעה נגד מיעוט בעלי הזכויות. בהצעת החוק נכתב:
"אין יזם אשר ישים את כספו על קרן הצבי, ובטרם הוא יודע כי המפקח על הבתים המשותפים יקבל את תביעת הרוב, ישקיע סכומי כסף נכבדים בהוצאת היתר בניה. לכן מוצע, כי על מנת להחיל את אפשרות התביעה כנגד המיעוט, תספיק המצאת תוכנית ההגשה של הבקשה להיתר בניה, בה מפורטת מהות העבודות המבוקשות. אם בסופו של דבר יוצא היתר בניה שונה מהותית מתוכנית ההגשה שהוצגה בדיון אצל המפקח, וכתוצאה מכך נפגעו זכויותיו של מי מבעלי הדירות, יהיה זכאי זה לפי סעיף 6 א' המוצע לקבל סעד מן המפקח."
הצעת החוק שהוגשה, רק מאשרת שכב' המפקחת פרשה את כוונת המחוקק, כפי שהיא קבועה כיום בחוק באופן נכון, דהיינו, כל עוד לא ניתן היתר בניה, אין תחולה ל"חוק החיזוק", וממילא עדיין לא התעוררה סמכות המפקח על רישום המקרקעין לכפות את התוכנית על המיעוט המתנגד.
ד. הגנת קניין לעומת הגנת חבות
11. המילים הפותחות את סעיף 2(א) ל"חוק החיזוק", קובעות את מסגרת תחולתו של החוק, והפרשנות הברורה והמפורשת של המילים הפותחות את סעיף 2(א) לחוק: "ניתן היתר בניה לביצוע עבודה ברכוש המשותף …", מלמדות, ש"חוק החיזוק" נכנס לפעולה רק מנקודת הזמן בה ניתן היתר בניה ולא לפני כן.
על כן, פרשנותה של כב' המפקחת את הוראת "חוק החיזוק", הייתה פרשנות נכונה, ואין מקום להתערב בה. משאמר המחוקק את דברו באופן ברור, אין הרשויות השיפוטיות למינהן רשאיות להמרות את פיו, ולקבוע, שהוראות "חוק החיזוק" תחולנה אף לפני שניתן היתר בניה.
מטעם זה ממש אף לא ניתן לקבל את עמדת בא כוח היועץ המשפטי לממשלה. אישור עקרוני של רשות התכנון אינו היתר בניה, ואינו מקיים את מילות הפתיחה של סעיף 2(א) ל"חוק החיזוק". בידי היועץ המשפטי לממשלה להפעיל את מנגנון החקיקה כך שהצעתו תקבל ביטוי הולם בחקיקה. כל עוד "חוק החיזוק" עומד בנוסחו העכשווי, אין להכניס בחוק, על דרך החקיקה השיפוטית, את האפשרות שאישור עקרוני יספיק להחלת הוראות "חוק החיזוק".
12. עם זאת, מלאכתי לא תהיה שלמה אם לא אבהיר, מדוע הנני סבור, שהדרישה לקבל היתר בניה לפני קבלת הסכמת כל בעלי הדירות בבית המשותף, אינה מעמידה את היזם בפני סיכון גבוה במיוחד. אבהיר לעניין זה, כי לדעתי, "חוק החיזוק" יצר משטר מיוחד, ועל כן, בבואנו ליישם את "חוק החיזוק", עלינו לבחון את זכויות הצדדים מזווית מבט שונה מהזוית הרגילה בה אנו רגילים לנתח זכויות קנייניות של בעלי דירות בבית המשותף. למעשה, וכפי שאבהיר להלן, דווקא הדרישה ש"חוק החיזוק" יחול רק לאחר קבלת היתר בניה, היא המלמדת לדעתי על כך, שהמחוקק ייחס לעבודות המתבצעות לפי "חוק החיזוק", חשיבות ומשקל גדולים יותר מחשיבות זכויותיו של מיעוט בעלי הדירות בבית המשותף, ומשקלן, להתנגד לעבודות אלה.
בבסיס העמדה המנחה אותי, עומד פסק הדין שניתן רע"א 7112/93 צודלר נ' יוסף, פ"ד מ"ח(5) 550 (1994) (להלן – "פס"ד צודלר"), אליו אתייחס להלן בהרחבה.
13. תפיסתו של הדין בישראל היא, כי זכות הקניין היא זכות יסוד בעלת עוצמה רבה. על פי תפיסה זו, כל אדם זכאי לעשות בקניינו כרצונו, בכפוף למגבלות הדין, ואין אדם זכאי לפגוע בקניין זולתו. תפיסה זו חלה אף על זכויות קניין של בעלי דירות בבית משותף, הן ביחס לזכויותיהם הקנייניות בדירות שבבעלותם והן ביחס לזכויותיהם הקנייניות בחלקים מהרכוש המשותף. במסגרת תפיסה זו, בניית דירות חדשות בבית המשותף "מדללת" את זכויות בעלי הדירות הקיימות ברכוש המשותף, ובכך נפגעות זכויותיהם הקנייניות. מכאן נובעת אף זכות כל אחד מבעלי הדירות, להתנגד לבניית דירות חדשות בבניין.
ההגנה הקניינית המוענקת לכל אחד מבעלי הדירות בבית המשותף, עלולה לחסום כל יוזמות לבצע שינויים בבית, לרבות יוזמות שנועדו להשיא את ההנאות של רוב בעלי הדירות ואת התועלת שהם עשויים להפיק מהבית, כגון: ציפוי הבית בציפוי אבן, ביצוע שיפורים שונים ברכוש המשותף, ועוד. לעיתים, התנגדות בעל דירה בבית המשותף תהיה התנגדות עניינית, ולעיתים תהיה מתוך שרירות לב. ההגנה הקניינית, עלולה לגרור תופעות לא רצויות, כגון, שבעל דירה פלונית ינצל את זכותו הקניינית כדי "לסחוט" את יתר בעלי הדירות או כדי להתחמק מלשאת בתשלום חלקו, ולהנות ממעמד של "נוסע חופשי" ("Free rider"), דהיינו, להנות מפעולתם של אחרים, מבלי שהיה עליו לשאת במאמץ או בנטל הכספי הכרוך בהשגת ההנאה.
14. במקרה שלפני, שתי זכויות קנייניות מתנגשות זו בזו. מן הצד האחד מבקש הרוב לעשות שימוש בזכות הקניין שלו כדי לשפר את מצבו של הבית, ולהבטיח את עמידותו במקרה של רעידת אדמה. מן הצד השני, המיעוט, מכוח זכויותיו הקנייניות שלו, מבקש לחסום את הרוב.
מצב הדברים בערעור שלפני מזכיר במידה רבה את אשר אירע ב"פס"ד צודלר". בפסק דין זה נדון מקרה של בית משותף בעיר רמת גן, שנהרס בעקבות פגיעת טיל סקאד במלחמת המפרץ הראשונה. עירית רמת גן קיבלה על עצמה להקים את הבית מחדש, ובתוך כך לבנות עבור בעלי הדירות שנהרסו דירות חדשות ומרווחות יותר מאלה שהיו בבעלותם לפני שהבית נהרס. את בניית הבית ביקשה העיריה לממן מפיצויי מס הרכוש שבעלי הדירות היו זכאים לקבל וכן מבניית דירות מגורים נוספות בבית, שניתן היה לבנותן לאחר שהעיריה הגדילה את אחוזי הבניה המותרים במקום, כדי לאפשר הוצאתו לפועל של הסדר זה. רוב בעלי הדירות הסכימו לתוכניתה של העיריה, שכן אמורים היו לקבל דירות חדשות ומרווחות מבלי להשקיע בבנייתן, אך המיעוט התנגד לכך.
15. תפיסת דיני הקניין בישראל זנחה במידה רבה את "הגנת החבות" ("Liability Rule"). הגנת החבות (או בשמה האחר – הגנת האחריות), מעקרת את זכות הווטו של המיעוט, העלולה למנוע השאת התועלת לכלל השותפים. עם זאת, מקום בו התועלת לכלל גורמת לפגיעה במיעוט, יהיה המיעוט זכאי לקבל פיצוי על הפגיעה בזכותו הקניינית. הפעלת הגנת החבות, עשויה במקרים המתאימים לשמש כלי יעיל לאיזון בין זכויות קנייניות סותרות (וראה: ספרם של William M. Lands & Richard A. Posner, "The Economic Structure of Tort Law", 1987, by the President and Fellows of Harvard College, page 29 ; וכן מאמרם שלGuido Calabresi & Douglas Melamed, "Property Rules, Liability Rules and Inalienability, Harvard Law review, vol. 58 (1972) page 1089).
ה. פסק דין "צודלר"
16. פתח לשימוש בהגנת החבות, והעדפתה על פני הגנת הקניין, פתח בפנינו "פס"ד צודלר". ההבדל העיקרי שאני מוצא בין העניין שהתברר ב"פס"ד צודלר" לעניין המתברר בפני הוא, שבעניין צודלר הבית המשותף נהרס והיה צורך לבצע עבודות להקמתו מחדש לפי סעיף 60 לחוק המקרקעין, תשכ"ט – 1969, ואגב כך להוסיף לו דירות חדשות שדיללו את זכות הקניין של המיעוט שם. במקרה שלפני הבית לא נהרס, אך מתעורר הרצון מלפני הרוב לבצע פעולות לחיזוקו, לשם מניעת התמוטטותו במקרה של רעידת אדמה, ואף תוך כדי בניית דירות חדשות המדללות את זכויות הקניין של בעלי הדירות.
בנתחו את מערכת הזכויות בין בעלי הדירות בבית המשותף, לעניין הקמתו של בית משותף שנהרס, לפי סעיף 60 לחוק המקרקעין, קבע כב' השופט (כתוארו אז) מ' חשין (בעמ' 562):
"…. הרוכש דירה בבית משותף – הוא הדין במי שדירה בבית משותף נפלה לבעלותו בדרך אחרת – מעלים עליו כי הסכים מראש לוותר על חלק מן האוטונומיה הקניינית הקנויה לו, וכמו הקנה חלק מזכויותיו למסגרת השיתופית המתמשכת והקבועה. דיברנו בלשון של ויתור, אך לאמיתם של דברים הוויתור מובנה הוא אל תוך מסגרתו הנורמטיבית של הבית המשותף, כהגבלה קניינית מעיקרו של דין."
למטה מדברים אלה, הוסיף כב' השופט חשין וקבע (עמ' 565):
"אכן, הקונספציה המסורתית של זכות הקניין לא יהיה בכוחה להוליך אותנו אל הסדר כגון זה הקבוע בסעיף 60 לחוק, ולא נוכל לגזור את זכות המשקמים לבנות את ביתם מחדש מתוך זכות הקניין. אם תחנת המוצא שלנו תהא בזכות הקניין, באשר היא – וזו כנראה הנחתו של פרופ' טדסקי – מסקנה נדרשת מאליה היא, שהסדר סעיף 60 פוגע בזכות הבעלות. אלא מאי, סעיף 60 אינו בונה עצמו – מעיקרו של דין – על זכות הקניין בלבד, שהרי זכות הקניין באשר היא אין בכוחה כדי לחייב בעלים במשותף של קרקע לבנות על אותה קרקע בית שנהרס. ואם בכל זאת בחר המחוקק בפתרון שיקומו של הבית, נדע כי כבש לעצמו דרך חדשה, דרך שאינה דרך הקניין בלבד. וכשם שמתחילה הציב הבית המשותף לפנינו מודל נורמטיבי מיוחד, כך הוסיף המחוקק וראה להדגיש אותה מיוחדות בנסיבות החריגות של הרס הבית המשותף. זאת עשה בקביעת נורמת השיקום. הסדר זה של שיקום אינו נגזר, כאמור, מזכות הקניין הקלאסית, ואין הוא מהווה חלק אינהרנטי מתורת הקניין הקלאסית. אדרבא: ההסדר נותן יתר משקל לשיקולים שהם לבר-קנייניים קלאסיים, ויוצר הוא חריג בולט לתורת הקניין הקלאסית. ומתוך שעוסקים אנו במודל העומד לעצמו, לא ניחרד מהתערבות עמוקה של ההסדר בזכויות הבעלות הקלאסיות, אף לא בזכויות הבעלות המיוחדות שבבית המשותף. התערבות זו היא היא רצונו המפורש של המחוקק, ולדברו נישמע."
בהמשך הדברים עמד בית המשפט ב"פס"ד צודלר", על שני עיקרים בפרושו ובהחלתו של סעיף 60 לחוק המקרקעין. העיקר האחד הוא הצורך לשמור על השוויון בין בעלי הדירות בבית המשותף, ולמנוע אפליה לרעה של מי מבעלי הדירות. העיקר השני הוא, ביצוע בתום לב של כל הפעילות הכרוכה בהקמת הבית. בית המשפט לא התעלם מכך שבניית דירות נוספות בבניין תביא לפיחות בזכויות הקניין של המיעוט שהתנגד לבניה, אך מצא, כי "הפיחותים" (כלשונו של כב' השופט חשין) בזכויות הקניין, במקרה האמור, הם "כולם בטלים בשישים והיו כלא היו בעמתנו אותם עם ההטבות שהמתנגדים זכו להן". על כן, בסופו של דבר החזיר בית המשפט העליון על כנה החלטה שניתנה על ידי המפקח על רישום המקרקעין, והורה למתנגדים למכור זכויותיהם לכל אדם, לפי ראות עיניהם, בתוך שישה חודשים. בכך למעשה העניק בית המשפט למתנגדים הגנת חבות, ושלל מהם את ההגנה הקניינית.
ו. יישום "חוק החיזוק"
17. עתה מבקש אני לבחון, האם בהפעלת "חוק החיזוק" זכאי המיעוט המתנגד להגנה קניינית, במובן זה שהוא זכאי לסעד שימנע מהרוב לבצע עבודות חיזוק, או שמא אין הוא זכאי אלא להגנת חבות בלבד, דהיינו, סעד שיותיר בידיו פיצויים אם לאחר ביצוע פעולות החיזוק יתברר שנגרם לו נזק.
לשם מתן תשובה לשאלה, יש לבחון תחילה את תכליתו של "חוק החיזוק". על מטרת החוק לומדים אנו מתוך הצעת החוק (הצ"ח תשס"ז, 702):
"מטרתו העיקרית של התיקון המוצע בהצעת חוק זו היא להוריד את רף ההסכמה הדרוש על פי חוק המקרקעין לשם ביצוע עבודה ברכוש המשותף, בנכס שהוא בית משותף, כאשר היא נעשית על פי היתר בניה שהוצא מכוח תכנית החיזוק. בכך מבקשת הצעת החוק ליצור מנגנונים אשר יקלו על ניצול זכויות בניה וביצוע עבודה ברכוש משותף הנעשים במסגרת תכנית החיזוק, תוך יצירת איזון בין מעמדו של הרכוש המשותף וזכויות בעלי הדירות בבית המשותף מצד אחד, לבין הצורך הציבורי החשוב שבחיזוק בתים משותפים לשיפור עמידותם מפני רעידות אדמה מצד שני."
מדברים אלה עולה, כי המחוקק ביקש לרכך את ההגנה הקניינית שניתנה לבעלי הדירות בבית המשותף, על ידי הורדת רף ההסכמה הדרושה לשם ביצוע עבודה ברכוש המשותף. ודוק: אילו ביקש המחוקק להותיר את הגנת הקניין על כנה במקרה של עבודות לחיזוק הבית המשותף מפני רעידות אדמה, כי אז לא היה צריך לחוקק את "חוק החיזוק", שכן את כל התשובות הראויות ניתן היה לשאוב מתוך חוק המקרקעין.
על כן, ולהשקפתי, בבואנו ליישם את "חוק החיזוק", עלינו לשנות מהתפיסה הרגילה המנחה אותנו בהגנת זכויותיהם הקנייניות של בעלי דירות ברכוש המשותף, ובמקום לנהוג על פי תפיסת ההגנה הכללית בדיני המקרקעין, עלינו לאמץ את התפיסה שעמדה בבסיס "פס"ד צודלר".
18. יתרה מזאת, ביטוי מפורש לכך שהמיעוט המתנגד זכאי להגנת חבות עולה מתוך סעיף 5 ל"חוק החיזוק", ואבהיר.
ברישא לסעיף 5 ל"חוק החיזוק" נקבע, כי "ביצוע עבודה ברכוש המשותף שמטרתה בניית דירה חדשה, טעון החלטה מראש של כל בעלי הדירות, כאמור בחוק המקרקעין". לכאורה הגנה קניינית מובהקת, המאפשרת לכל בעל דירה בבית המשותף לבקש סעד שימנע את עבודות החיזוק. ואולם, כאשר מדובר בבניית דירה חדשה או דירות חדשות, שמספרן אינו עולה על שליש ממספר הדירות שהיו בבית המשותף ערב ביצוע העבודה, ושטח רצפתן הכולל אינו עולה על שליש משטח רצפתן הכולל של כל הדירות בבית המשותף ערב ביצוע העבודה, כי אז "רשאי המפקח, אף אם לא התקבלה לכך החלטה מראש של כל בעלי הדירות בבית המשותף, לאשר את ביצוע העבודה". במילים אחרות, במקרים בהם תוכנית עבודות החיזוק תואמת את נוסחאות החישובים שבסעיף, הגנתו הקניינית של המיעוט נדחית מפני הצורך לבצע את העבודות, ועבודות החיזוק תבוצענה חרף התנגדות המיעוט.
עתה נחזור ל"פס"ד צודלר". כאשר יינתן היתר הבניה, והמיעוט עדיין יעמוד בסרובו ליתן הסכמתו, יתייצב נא הרוב בפני המפקח על רישום המקרקעין, והמפקח יבחן האם הופר השוויון, והאם הרוב נוהג בתום לב, והאם "הפיחותים" בזכויות הקניין של המיעוט בטלים בשישים לעומת ההנאה הצומחת לו מעבודות החיזוק הנעשות בבית. מעל לכל, אם ימצא המפקח מקום לכך, יהיה בוודאי מוסמך להתנות את ביצוע העבודות בפיצוי כספי. המפקח על רישום המקרקעין לא יהיה רשאי למנוע את ביצוע העבודות רק בסיס טענות המיעוט בנוגע לפגיעה בזכויות הקניין שלו. זכויות אלה תדללנה וייגרמו להם "פיחותים", אך פגיעות אלה לא יהיה בכוחם למנוע את עבודות החיזוק. סמכות ההתערבות של המפקח, לקבל את טענות המיעוט, ולא לאשר את ביצוע עבודות החיזוק, תהיה אפוא מצומצמת ביותר.
19. לדברים אלה אוסיף, שבוודאי לא נסתר מעיני המחוקק, שיזם הפונה לקבל היתר בניה, מתחייב בהוצאות שונות ובתשלום אגרות. מעצם העובדה שהמחוקק קבע ברישא לסעיף 2(א) ל"חוק החיזוק" את התנאי, ש"חוק החיזוק" יחול רק אם ניתן היתר בניה לביצוע העבודות ברכוש המשותף, יש ללמוד, שהמחוקק נתן משקל עדיף לביצוע עבודות החיזוק על פני זכויות הקניין מכוחן זכאי אדם להתנגד לביצוע העבודות. חשיבות ביצוע עבודות החיזוק במבנים ישנים, והתועלת שעבודות אלה יניבו לרוב המעוניין בביצוען כמי למיעוט המתנגד להן, גדולה לאין שיעור ממשקל "הפיחותים" העלולים להיגרם לזכויותיו הקנייניות של מיעוט המתנגד. לדעתי, אילו סבר המחוקק שדווקא זכויות הקניין הן הזכויות החשובות יותר היה בוודאי רותם את הצורך בקבלת הסכמת כל בעלי הדירות, כמו גם את התערבותו של המפקח על רישום המקרקעין, לפני הצורך בקבלת היתר בניה.
ז. סיכום
20. מכל האמור לעיל עולה, שאין מקום להתערב בהחלטת כב' המפקחת על רישום המקרקעין, לסלק את התביעה על הסף מחמת שטרם ניתן היתר בניה.
עם זאת, לאחר קבלת היתר בניה, ומשעה ש"חוק החיזוק" יחול על בעלי הדירות בבית המשותף, ביישום "חוק החיזוק" יהיה צורך להפעיל הגנות שונות מאלה הנוהגות על פי התפיסה הכללית בדיני הקניין, ובמקום הגנה קניינית, המאפשרת למיעוט למנוע את ביצוע העבודות, יהיה צורך להפעיל את הגנת החבות. על כן, יזם המבקש לבצע עבודות חיזוק, יפנה ויקבל היתר בניה, וכל עוד הוא שומר על השוויון בין בעלי הדירות, פועל בתום לב ובמסגרת הנוסחאות המופיעות בחוק, אל לו לחשוש שמא השקעתו בקבלת היתר הבניה תרד לטמיון, שכן לא בנקל יקבל המיעוט המתנגד סעד של מניעה.
אם יפעל היזם בשיווין בין בעלי הדירות בבית, ויפעל בתום לב, ויחשב את חישוביו לפי הנוסחאות הקבועות בסעיף 5 ל"חוק החיזוק", זכויות הקניין של המיעוט לא תוכלנה לגבור על הזכויות הקנייניות של הרוב, ולמפקח על רישום המקרקעין לא תהיה עילה לדחות בקשתו של הרוב לכפות על המיעוט את ביצוע עבודות החיזוק ובניית הדירות הנוספות לשם מימון עבודות החיזוק, חרף הפגיעה הנגרמת לזכותו הקניינית של המיעוט.
21. אשר על כל האמור לעיל, הנני מחליט לדחות את הערעור.
בנסיבות העניין, אין צו להוצאות, וכל צד ישא בהוצאותיו.
אם הופקד פיקדון להבטחת הוצאות הערעור, יש להחזיר את הפיקדון למערערים, באמצעות בא כוחם.
יצחק כהן 54678313-/
ניתן היום, ט"ו באייר תש"ע, 29 באפריל 2010, בהעדר הצדדים.
נוסח מסמך זה כפוף לשינויי ניסוח ועריכה.
